20世紀30年代以來，美國聯邦政府創建并不斷完善形成了全方位、寬領域推進公租房建設、管理及運作的國家政策體系。雖然美國公租房運行體制包含了歷年來建設摸索的重要成果及經驗教訓，但是未能充分解決美國貧困人口的住房困難，也未能達成構建新型和諧社區的社會理想。就城市及社區建設而言，美國政府歷來面臨較大挑戰。20世紀50～70年代，為滿足城市居民尤其是產業工人的居住需求，美國推行了數量龐大的公租房修建計劃。所建樓宇外觀單調，占地巨大，成為低收入階層民眾的聚居區。美國社會認為，公租房設計旨在構建和諧社區而非單建居住單元。為實現吸納中產乃至資產階層人士的目標，公租房計劃須致力于提高住房標準、優化設計、確保品質、提升社區認同度，實現與周邊居民區的有效融合。美國政府、獻策者、開發商以及城市居民希望通過構建貧富同處、和諧共居的居住環境，促進國民種族融合，實現社區要素齊全、功能完備，環境宜人、生機勃發的目標。
公租房住戶收入多樣化模式的歷史演進
歷年來，為實現公租房住戶收入多樣化，美國聯邦政府確定了一系列任務目標與工作重點。起初，公租房計劃側重于解決低收入工薪階層家庭住房困難，其安置具有臨時性。1974年，鑒于公租房貧困人口集聚日益增多，國會對1937年《住房法》實施了修訂，以確保所有公租房項目在合理時期內安置各類收入人群，通過低收入貧困家庭的分散安置，避免產生嚴重的社會問題。
公租房采取的住戶收入多樣化發展模式要求政府公共投資對私有資本進行有效平衡與調節，以免產生過于龐大的高低收入分化住戶聚居群，尤其在中產階級集中的城市物業產權狀況日益惡化的內城區域。面對部分地區拆遷低收入群體為富裕階層騰讓空間輿論抨擊，全美住房管理部門認為，公租房項目興建之初旨在為工薪階層提供臨時住所，并非為社會長期失業人群提供社會福利。重要的是，公租房不應單為社會貧困階層而建。
紐約市政府在公租房住戶多元化模式改革方面率先探索，并取得一定成效，紐約市住房管理局推行包含工薪階層與雙親家庭的層級系統。1979年，住房和城市發展部批準紐約市實施新的公租房申請分級制。根據紐約市住房管理局計劃，“公租房申請者按收入水平共分為三類，參選的申請者，40%收入水平較高，20%收入水平較低，40%收入居中；分級制的工作目標，在于使各類申請者同意接受政府安置。”顯然，它偏重于接收中高收入群體住戶。根據1980年數據統計，公租房申請者第一級收入水平為人均3300美元／年～10600美元／年，第二級收入水平為3301美元／年～13000美元／年，第三級收入水平為7201美元／年～13000美元／年（三項分級均在聯邦政府限額范圍內）。顯而易見，分級制旨在“根據實際情況，通過對不同收入住戶數量進行調節，有效解決公租房住戶的收入差異問題。”值得注意的是，分級制并不排斥特殊情況（如為流浪者服務的福利旅館）下住戶優選的實施，以充分保障極度貧困人群的社會利益。①公租房混合居住社區在各財政資助開發項目內實施住戶收入多樣化探索的大膽嘗試。1990年，美國國會首次批準進行公租房項目住戶收入多樣化探索試點，當年出臺的《克蘭斯頓－岡薩雷斯國家經濟住房法》（Granston-Gonzalez National Affordable Housing Act）授權四個公租房管理部門各自進行改革嘗試。試點方案將住房和城市發展部出具的住戶遴選寬松指導意見全盤納入，允許各相關公租房管理局最多可將特定開發項目近一半住房出租給低收入家庭，但收入過低家庭例外。
1998年，美國國會再次尋求解決公租房的貧困過度集聚，公租房住戶收入多樣化擴展被作為永久性法律規定得以確立。在此期間，公租房改革試點局限于部分城市，更寬領域的公租房制度改革也起步尚早，成效有待檢驗。然而，事實表明，基于貧困分解化的工作理念，美國公租房計劃已經萌發新的政策取向。1998年美國出臺的《公租房改革法》規定，公租房40%以上的入住戶，其收入須低于本區中等家庭收入的30%，該收入標準同樣適用于75%的租房優惠券初次領受者。此外，若住房管理部門將75%以上的租房優惠券分配給收入低于本區中等家庭收入30%的租戶，則收入低于本區中等家庭收入30%的新入住公租房住戶比例最低可降至30%。再者，該法要求所有公租房管理局啟動新的住戶安置方案，在相對貧窮的公租房小區安置高收入住戶群體，同時提高富裕小區低收入住戶群體比例。②
公租房住戶收入多樣化模式要件
推進收入水平各異的多階層社會聚居區建設，有助于改善低收入民眾居住條件，提高社區教育質量，優化社區環境，豐富商品供給與社會服務。同時，貧困家庭適齡青年面臨更多工作機會，可增強其生活信心，有利于社區繁榮穩定。創建混合居住社區最大的挑戰在于，能否采取有效措施，吸引中產或資產階層集體遷入并長期居住，為社區建設發展提供有效社會群體支撐。對建于貧民傳統居住區的混合居住項目而言，實現經濟融合是首要目標。在新建社區宜居、安全及穩定旗幟的感召下，社會中產階層對公租房信心日漸增強，進而選擇遷入居住，在經濟融合的基礎上，種族融合也得以不斷增強。
與非混合居住公租房相比，混合居住公租房徹底反置了居民財富分散模式。混合居住公租房不尋求在高收入住戶群中插入低收入或混合收入群體，而是試圖通過前期集中居住區提供的良好居住條件，吸引高收入住戶群入住低收入生活社區。為此，相關條件不可或缺：一是房屋配套設施良好，足夠對市場消費者構成吸引；二是項目須安全認定達標；三是管理規范完備，租戶甄選嚴格。
要達成吸引高收入住戶的工作目標，須對公租房采用的績效籌資法或公平市場租金法做出適當調整。在績效籌資法中，本年度租金總額作為下一年度租金預測基數須從可得最高支付補貼中對應扣除，租戶所繳租金增加額不跟獎勵掛鉤。相對而言，若只扣除租金總額增值的85%，經過幾年的積累，獎勵可達可觀的數額。從實際情況分析，有必要規定高扣除額度，即用于計算績效籌資系統的租金總額不得少于實際租金總額的80%。公平市場租金法可對照執行收入增加折化處理程序。然而，同吸引責任感強的住戶比較而言，吸引高收入租戶的目標價值尚存較大疑問，原因是通常缺少確鑿證據證明大型公租房租戶行為同租戶收入或其他特征之間的關聯性。實施類型獎勵同管理簡化的工作目標也完全背道而馳。③美國國會及聯邦政府部門（以住房與城市發展部為代表）均把經濟融合作為公租房運作模式的改革導向。對公租房而言，高收入住戶家庭成員多有固定職業，會激勵并帶動社區成員積極就業。實際上，公租房混合居住法基于大膽的間接推理，可認為其更直接的準入原則是，公租房居住并非普通權利，而是一種特權，權利實現依賴于政府提供的巨量住戶補助，補助的爭取要求相關社區成員至少先前并持續具備最低限度的社會責任意識。盡管多樣化目標的實現存在變數，更為重要的是，嚴格的租戶甄選必將使公租房的可管理性得到強化與提升。各公租房管理局不能采用明顯有悖于租戶多樣性要求的住房政策，或基于任意性理由對任何社會群體實施整體排斥。
公租房住戶收入多樣化的模式效應
貧困人口過度集聚會導致公租房走向失敗。貧困人口分散居住可有效降低貧困集聚，化解社區社會問題。從一定意義上講，聯邦政府于1992年推出的“希望6號”計劃，即基于此種考慮。住房與城市發展部多次公告宣稱擬以“希望6號”計劃為突破口推行公租房計劃的全新改革。其宣傳大致勾勒出兩幅圖景：“‘希望6號’實施前”是色彩單調、貧困破舊的平頂住房，“‘希望6號’實施后”則為色彩鮮艷、有籬笆護欄、具備典型美國特征的斜頂混合居住建筑。根據住房與城市發展部提供的數據，研究人員推算，美國每年擬拆除11000套公租房，這些住房先前多由收入低于本區居民中等家庭收入30%的住戶居住。新建公租房數量基本按4000套控制，全部安排為混合居住項目，多數分配給收入高于現住家庭的住戶居住。④
不論房屋資金來源如何，混合居住對公租房管理至關重要。事實表明，住戶多樣化與其他住房政策的合理配合運用，可有效優化公租房住戶結構，是公租房運行機制建設的重點方向。然而，作為大力緩解城市貧困集聚的大膽嘗試，混合居住社區構建須在區域房地產市場與項目建設選址條件允許的前提下進行。房地產市場發達以及建有都市復興展示區，能有效吸引不同收入階層人士的城市，可充分結合自身實際，考慮創建全新的混合居住社區。并非所有項目點都具備實施安排收入為區域中等家庭收入60%～80%的家庭入住的混合居住條件，吸引收入為區域中等家庭收入95%以上家庭入住則顯得尤為困難。在規劃方面，都市復興展示計劃致力于探索住戶收入分類安置。根據規定，公租房主要用于安置收入為區域中等家庭收入80%以下的住戶。然而，受聯邦政策取向等多重因素影響，多數入住家庭收入低于區域中等家庭收入的50%。為增加住戶代表性，一些住房管理部門考慮推行住戶收入分級安置，在申請儲備名單中將申請者按收入進行分類，住戶安置須維持預定的收入分類標準。⑤
除運用住戶遴選標準來改變管理公租房項目住戶結構外，公租房管理局也通過新建住房及其他方式來實現這一目的。為降低居住密度，某些公租房管理局根據《住房法》第八條款成屋計劃規定對家庭成員較多的住戶特事特辦，允許其租賃私有住房并給予住房補貼的方式加以解決，在多成員家庭搬出公租房后新安排成員數量較少的家庭入住。成員較多的家庭，也可通過分散居住等方式進行安置。公租房管理局對《住房法》第八條款成屋計劃規定的靈活運用，較大層面上源于聯邦政府的大力財政支持。各公租房管理局熟悉住房制度的最佳運作方式，可保證聯邦劃拔資金的高效使用。同時，結合資金來源及數量，各公租房管理局的工作任務主要集中在降低公租房居住密度上，以解決住戶過度擁擠的問題。⑥
公租房混合居住的基本原理與分散居住類似。社區的正常運轉，要求有充分就業的核心居民，以支撐社區商業發展、提供行為模范，以及增加社會資本量。居民收入層次實現多樣化，有利于公租房更好地融入周邊社區，低收入家庭也可從與高收入家庭為鄰的過程中受助獲益。
公租房住戶收入多樣化模式問題
盡管公租房有用于修建混合居住項目的投資，但面臨資金鏈薄弱、投資主體意愿不強等問題。項目融資方、評估機構及社會投資主體習慣于選擇由市場定價的公寓樓等簡單型標準化項目，往往對修建多用途的混合居住住宅計劃缺乏興趣，投入資金有限，無法充分滿足項目建設所需。作為中低收入公租房的重要資金來源，政府補貼數量有限，投資強度較弱。
公租房政策制定者也許將引入高收入階層住戶宣揚為增加低收入階層住戶社會資本的重要方式，但社區整體建設的真實要求是，單純意義上的在業與失業群體共同居住只是邁向社區振興的第一步，除混合居住外，配套措施還應包括改善公租房環境以增加其對工薪階層的吸引力。公租房的問題不僅限于住戶本身素質，還涉及住戶所受待遇問題。在缺乏設計、管理及提供服務等綜合調控及配套措施的情況下，單靠增加經濟狀況相對較好的低收入階層住戶，無論其數量多少，均無法有效提升其他居民的現實生活水平。
美國混合居住政策的實施，較大地改善了公租房居住品質，多數嚴重簡陋地區的高密度、高層和營房式的建筑被低密度和低層的住戶所替代。但同時，更好設計、更高質量住房的開發、密度的降低以及混合收入戰略導致針對低收入家庭的公租房單元減少。同時，在簡陋公租房拆除重建后，原先居住家庭回遷的數目較少，原公租房房客被收入較高的房客所替代，公租房的中產階層化導致部分原居民利益受損。
深層次的公租房人口混合居住計劃要求進一步擴大入住居民的社會階層與種族代表性。正如對公租房計劃的早期政策關注一樣，深層推進的政策倡行者，對貧富差距背景下窮人如何從與富人同居的事實中獲益缺乏政策性預見。近年來實施的以高檔住房與經濟住房共同修建為內容的城市開發建設，提升了社會低收入階層的居住條件。然而，除物質居住條件外，收入高度差異化住房政策的推行，對社區其他社會問題的解決，收效并不明顯。
結語
公共資金有時可有效地運用于扶助混合居住社區中的貧困家庭。然而，將現有的低收入住房改造為混合居住社區，并不意味著所有問題得到妥善的解決。為確保在經濟型住房修建方面不斷取得進展，需政府及社會多重努力，確保在新開發集體住宅時同步修建經濟型住房，避免所有新建住房均實施市場定價。公租房的改造，需要公租房社區逐個轉型發展，要求社會做出幫助底層貧困民眾的更大承諾，在為居住困難者修建更多的蔽身場所及過渡型住房的同時，政府應增加住房租賃券的發放。簡而言之，公租房的改造發展，旨在逐步解決公租房的貧困化問題，不應以減少廉租型住房供應為手段。
事實證明，美國公租房住戶收入多樣化政策取得了較好的成效，其重要的政策取向是加強統籌，以多管齊下、協調并進的方式加以推進。在加大對社會投資的引導，增加對公租房的建設投資，由社會企業承擔基本建設的同時，政府致力于合理制定發展計劃與目標任務，確保公正公平，適時填補市場空白，確保項目有序推進，實現預期經濟社會效益。與美國諸多社會項目類似，公租房是富蘭克林·羅斯福政府“新政”的產物。指導其運作與發展的基本設想及程序設計始于20世紀30年代，源自1933年《國家復興法》和1934年《住房法》等重要法律。1937年，公租房計劃被納入新出臺的《住房法》。《住房法》確立的公租房運作方式，在1949年《住房法》中得以主體繼承，并在其后30年間對公租房計劃在美國全國范圍的推進發揮了主導作用。
本網注明“來源：北美購房網”的所有作品，版權均屬于北美購房網，未經本網授權不得轉載、摘編或利用其它方式使用上述作品。違反上述聲明者，本網將追究其相關法律責任。 凡本網注明“來源：XXX（非北美購房網）”的作品，均轉載自其它媒體，轉載目的在于傳遞更多信息，并不代表本網贊同其觀點和對其真實性負責。
